Połączeniowe bogactwo i ból głowy

Dokładnie 1 stycznia 2015 r. doszło do oficjalnego połączenia gminy wiejskiej z miastem Zielona Góra. Z tej okazji socjolodzy, politolodzy, prawnicy oraz prezydenci kilku polskich miast szukali podczas środowej konferencji odpowiedzi na pytanie o uniwersalność zielonogórskiego modelu połączeniowego. Dyskutanci analizowali globalny kontekst zachodzących w Polsce przemian, szukali źródeł stagnacji wielu polskich gmin, rozważali różnice pomiędzy wzrostem gospodarczym i rozwojem cywilizacyjnym.

Ta debata z konieczności przybrała formę poznawczej „Wieży Babel”. Każdy dyskutant posługiwał się bowiem językiem pojęciowym wypracowanym przez reprezentowaną przez siebie dyscyplinę naukową. Podobnie zachowywali się wysokiej rangi urzędnicy administracji państwowej oraz samorządowi praktycy. To bogactwo „języków” pozwoliło na pokazanie głębokiej złożoności problematyki połączeniowej.

Prawna luka

Zarówno dziekan wydziału prawa UZ, prof. Bogumił Banaszak, jak i dr Anna Feja-Paszkiewicz, z tego samego wydziału, zgodnie zwracali uwagę na prawną lukę towarzyszącą próbom połączenia gmin.

- Nie mamy rozwiązań prawnych, na podstawie których można byłoby przeprowadzić połączenie na zasadzie krok po kroku. Za każdym razem jest to eksperyment i prawny, i społeczny, i polityczny, bo ostatecznie to od woli politycznej rządu zależy sukces połączeniowych prób – podkreślił prof. B. Banaszak.

Mówca zwrócił także uwagę na brak uregulowań, które rozwiązywałyby wiele problemów praktycznych, np. jak powinno wyglądać następstwo prawne w przypadku „wygaśnięcia” jednych gmin i powstania w ich miejsce nowego administracyjnego bytu.  

Dr Anna Feja-Paszkiewicz przestrzegała przed bagatelizowaniem problemów z połączeniową luką prawną.

- Ta luka generuje i sprzyja konserwowaniu postaw zachowawczych. Prawo polskie utrudnia realizację postulatu połączeniowego z powodu egoistycznych zachowań niektórych uprzywilejowanych grup usadowionych w obrębie gminnych elit – ostrzegała A. Feja-Paszkiewicz.

Po co nam łączenie gmin?

Prezydent Janusz Kubicki przypomniał, że za jego decyzją o rozpoczęciu negocjacji połączeniowych kryła się wiedza o strukturalnych słabościach nie tylko Winnego Grodu, nie tylko otaczającej miasto gminy wiejskiej, ale także słabości całego województwa lubuskiego.

- Okoliczne metropolie, czyli Berlin, Wrocław i Poznań, bezkarnie wysysały z nas kapitał finansowy i społeczny. Zielona Góra wraz z całym regionem w szybkim tempie się wyludniała, groziła nam katastrofa demograficzna. Województwo ugrzęzło w pułapce niskiego rozwoju – J. Kubicki skrupulatnie wymieniał najważniejsze powody połączenia.

Wtórowała mu prof. Elżbieta Mączyńska-Ziemacka (warszawska Szkoła Główna Handlowa), dla której rozwój cywilizacyjny każdej gminy jest znacznie ważniejszy od statystycznych wskaźników wzrostu PKB.

- Nie może być tak, że z owoców wzrostu korzysta tylko jeden procent populacji, taki stan rzecz zawsze kończy się stagnacją a nawet cywilizacyjną katastrofą. Jeśli chcemy doświadczyć prawdziwego rozwoju, musimy szukać takich rozwiązań, które pozwolą poprawić jakość życia wszystkim mieszkańcom, nawet kosztem obniżenia komfortu życia dotychczas uprzywilejowanych – podsumowała pani profesor.

Na jeszcze inny połączeniowy powód zwrócił uwagę Andrzej Porawski, dyrektor Związku Miast Polskich: - Mamy 153 miasta otoczone tzw. gminami obwarzankowymi, te gminy najczęściej nie są zdolne do samodzielnego bytu, żyją wyłącznie dzięki bliskiemu położeniu miast. Związek Miast Polskich uważa, że polskie prawo powinno doprowadzić do likwidacji gmin obwarzankowych.

Jaki model połączenia?

Tylko trzy miasta: Zielona Góra, Opole i Rzeszów podjęły rzeczywistą próbę połączenia z pobliskimi gminami wiejskimi. Każde z tych trzech miast zastosowało inną metodę dojścia do upragnionego celu. Zielona Góra cały proces połączeniowy oparła o społeczne konsultacje oraz referendum mieszkańców gminy wiejskiej.

- Od początku wierzyłem w mądrość mieszkańców. I się nie zawiodłem, obywatele ówczesnej gminy wiejskiej poparli połączenie. Ale poważny problem pojawił się w zupełnie innym miejscu. Rada gminy nie chciała potwierdzić woli mieszkańców. Ten przykład pokazuje, że proces połączeniowy nie jest wolny od zagrożeń w postaci prób zachowania status quo – przestrzegał prezydent J. Kubicki.

Wtórował mu wiceprezydent Opola, Mirosław Pietrucha.

- Od początku byliśmy świadomi, że napotkamy opór przede wszystkim wójtów, bo choć biedna gmina ma zaledwie 3 lub 4 mln zł rocznie na inwestycje, to jednak pensja wójtów w takich gminach nie odbiega od pensji prezydentów dużych miast. Tacy wójtowie najczęściej buntują mieszkańców przeciwko idei połączenia, działając na szkodę nie tylko pobliskiego miasta, ale całego miejskiego obszaru funkcjonalnego – tłumaczył M. Pietrucha.

Również Marcin Stopa, sekretarz rzeszowskiego urzędu miasta wskazywał na ograniczoną skuteczność metody opartej o konsultacje i referenda: - Wójtowie zawsze znajdą sposób, by gminną społeczność wrogo nastawić do połączenia z miastem. Dlatego Rzeszów zastosował inną metodę, podejmowaliśmy najczęściej udane próby przyłączania kolejnych sołectw. W ten sposób skutecznie przyłączyliśmy 10 wsi.

Ten wątek konferencyjnej debaty zgrabnie podsumował Marek Wójcik, były sekretarz stanu w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji.

- Świat rozwija się przede wszystkim w miejskich obszarach funkcjonalnych. To tam powstają najcenniejsze sieci kooperacji ekonomicznej i  społecznej, tworząc nie tylko kapitał finansowy, ale coś znacznie cenniejszego, bo kapitał społeczny – argumentował M. Wójcik.

Społeczeństwo obywatelskie

Ten wątek uparcie przewijał się praktycznie przez wszystkie wypowiedzi, albo jako główny postulat, albo jako jeden z pobocznych, wymienianych jednym tchem na równi z innymi. O czym mowa? O potrzebie budowy partnerskich relacji na linii gminna władza-mieszkańcy. Najdobitniej ten postulat wyartykułował prezydent Sopotu, Jacek Karnowski.

- Bez społeczeństwa obywatelskiego nie uda się nam żaden wymarzony skok w nowoczesność. W świecie pozorów, w świecie normatywnej pustki i upadku autorytetów, tylko społeczeństwo obywatelskie może skutecznie odegrać rolę krwioobiegu dla żywej tkanki społecznej – stwierdził prezydent Sopotu.

Konferencję zakończył zgodnie wyartykułowany postulat, aby wzorem Niemiec i Francji, również w Polsce opracowano przepisy, których istota sprowadzałaby się do stworzenia połączeniowego algorytmu. Na jego podstawie można byłoby matematycznie wyliczyć, które gminy są zdolne do samodzielnego rozwoju. Gminy, które osiągałyby na podstawie tego algorytmu wynik ujemny, obowiązkowo, w trybie administracyjnym, byłyby łączone w większe organizmy.

(pm)