OPINIE. Ucieczka przed cywilizacyjną zapaścią

Jest rzeczą niewątpliwą, że istnieją argumenty za połączeniem gminy i miasta Zielona Góra. Po stronie Zielonej Góry-miasta takim argumentem jest strach przed marginalizacją, nadzieja na większe dotacje, strach przed odpływem ludności na tereny podmiejskie. Omówmy pokrótce każdy z nich.

Połączone Zielona Góra-miasto i Zielona Góra-gmina wiejska, zgodnie z intencją pomysłodawców przedsięwzięcia będą pod względem ekonomicznym organizmem większym i bardziej konkurencyjnym niż osobno. Połączenie ma także być lekiem na zahamowanie rozwoju Zielonej Góry spowodowane niemożnością ekspansji terytorialnej miasta. Jeśli dobrze rozumiem ten argument, to znaczy on mniej więcej tyle, że obecna struktura polityczna, z podziałem na miasto i gminę wiejską, uniemożliwia miastu wykorzystywanie do własnych celów terenów gminy. Obecnie Zielona Góra pod względem gęstości zaludnienia na 1 km kwadratowy jest na 9. pozycji, zaś po proponowanym połączeniu byłaby na miejscu 18. Sądząc po tej statystyce, można stwierdzić, że niezbyt gęsto zaludnione tereny wokół miasta Zielona Góra niewątpliwie stanowią perspektywiczną bazę dla inwestycji podejmowanych w imieniu przyszłej gminy miejskiej Zielona Góra.

 Rozważając różne „za” i „przeciw” wobec proponowanych działań, można odwołać się do innych przykładów łączenia miasta i gminy na terenie Polski. Trzeba przyznać, że pomysł ten nie wszędzie spotyka się z akceptacją. I tak, radni podhalańskiej gminy Jordanów stanowczo sprzeciwili się wszelkim pomysłom łączenia miasta i gminy. W ich oświadczeniu czytamy, iż „Propozycje administracyjnego łączenia gminy Jordanów z miastem, uważamy za całkowicie nie do przyjęcia, gdyż godzi ona w fundamentalne interesy mieszkańców gminy, którzy pragną samodzielnie i niezależnie decydować o rozwoju swojej społeczności”.

Jak stwierdza przewodniczący rady gminy, Adam Kawula, nie po to przez 20 lat tworzono własny samorząd, by teraz z niego rezygnować i przekazywać decyzje dotyczące gminy w ręce miejskich radnych. Radny ów wyraża także obawę, iż w przypadku, gdyby doszło do połączenia, to miasto, a nie gmina, stałoby się głównym beneficjentem przemian. Sołtyska wioski Osielec, Krystyna Drobna, ujmuje rzecz jeszcze bardziej bezpośrednio: „Ja jestem bardzo przeciwna pomysłowi połączenia miasta z gminą. My jesteśmy z miastem już 20 lat po rozwodzie i mamy tego dobre efekty. Wyremontowane szkoły, remizy. Przy każdej szkole salę gimnastyczną. Mamy w 50 procentach skanalizowaną gminę i oczyszczalnie ścieków. Osielec liczy 3 tysiące mieszkańców i ja nie znam, ani jednej osoby, która by chciała połączenia gminy z miastem”.

Jeśli posłuchać zaś drugiej strony, czyli burmistrza popierającego połączenie miasta i gminy, to jego argumenty brzmią dokładnie tak samo, jak argumenty za połączeniem miasta i gminy wiejskiej Zielona Góra: większy organizm administracyjno-polityczny i jego większa konkurencyjność oraz bonusy finansowe dla połączonych samorządów.

Jakie wnioski wypływają z analizy powyższego przykładu dla zyskującego coraz większą popularność zjawiska łączenia miasta i gminy.

Sam pomysł łączenia miasta i gminy nie jest tylko i wyłącznie pomysłem zielonogórskim czy pomysłem Jaworzna, wręcz przeciwnie, jest to idea rządowa, w której chodzi głównie o to, by zminimalizować koszta administracyjne, a w konsekwencji zwiększyć pulę środków przeznaczonych na inwestycje. Mówi się o łączeniu miasta i gminy w Mińsku Mazowieckim, Oświęcimiu i innych miastach Polski. I wszędzie tam słyszy się podobne stwierdzenia, że wioski radzą sobie wystarczająco dobrze, że łączenie grozi utratą kontroli nad rozwojem społeczności lokalnych. Co więcej, wskazuje się także, że łączenie miasta i gminy może być związane z tym, iż okoliczne wioski będą zmuszone partycypować w spłacie miejskich długów.

Bez względu na to, czy obawy te są słuszne, zauważyć trzeba, że zazwyczaj inicjatorem procesu łączenia miasta i wsi są organy samorządowe związane z miastem, nie gminą wiejską. Gmina wiejska Zielona Góra nie wyłamuje się z owego chóru obaw przed integracją. W Gazecie Lubuskiej z 17 czerwca ukazał się artykuł „Zielona Góra: Ambaras z połączeniem gminy z miastem”, w którym radni gminy nazywają obietnice miasta nierealnymi, by w konkluzji stwierdzić, że „Dobrze dajemy sobie radę sami”. Już choćby ta pobieżna analiza przypadków pokazuje, jak niejednoznaczna jest atmosfera wokół ministerialnego pomysłu łączenia miast z wiejskimi gminami.

Opublikowany przez Ministerstwo Cyfryzacji i Administracji raport „Ocena sytuacji samorządów lokalnych” nie pozostawia jednak złudzeń. Brak połączenia gminy i miasta okazać się może katastrofą dla polskich jednostek samorządowych. Mniejsze jednostki samorządowe nie będą w stanie sfinansować nowych zadań inwestycyjnych, a jeśli nawet dałyby sobie radę, to tylko na zasadzie tak zwanej „gminy obwarzankowej”, to znaczy, bazując w swych inwestycjach nie na środkach własnych, ale na inwestycjach dokonywanych przez miasto na ich terenie. Raport ten wskazuje na kilka istotnych obszarów, w których może dojść do załamania zdolności finansowych gmin wiejskich:

Opieka nad dziećmi do lat sześciu - Jak podaje ministerstwo, w roku 2011 w 307 gminach brakowało miejsc przedszkolnych dla najmłodszych, przy czym tylko w dwóch wypadkach ów brak (definiowany jako niemożność zapewnienia opieki przedszkolnej przynajmniej dla 60% dzieci) dotyczył tylko gmin miejskich, zaś pozostałe przypadki to gminy wiejskie.

Polityka społeczna - Już obecnie wydatki na politykę społeczną to znacząca część wydatków samorządowych. Wraz ze starzeniem się populacji, wydatki te będą się zwiększać, co może przekroczyć możliwości małych samorządów.

Oczyszczalnie ścieków i kanalizacja - Mimo niewątpliwego postępu gospodarczego i ekonomicznego w większości gmin wiejskich odsetek ludności korzystającej z kanalizacji kształtuje się na poziomie od 20 do 60%. Jak wskazują autorzy raportu, w gminach o dużym rozproszeniu mieszkańców kanalizacyjne inwestycje często są zbyt drogie, by były opłacalne.

Gospodarka odpadami - Dyrektywy Unii Europejskiej nakładają na nas rygory dotyczące składowania odpadów. Ich realizacja wiąże się z inwestycjami, często przekraczającymi możliwości małych gmin.

Już choćby te pobieżne wskazania zaczerpnięte z raportu ministerstwa wskazują, dlaczego „duży może więcej”. Innymi słowy, dlaczego zdaniem ministerstwa i zwolenników połączenie miasta i gminy wiejskiej jest szansą na uniknięcie nie tylko wyższych kosztów zarządzania, ale wręcz zapaści cywilizacyjnej. Godząc się z główną linią argumentacji, chciałbym uzupełnić ją o kilka rozważań, wskazujących na zagrożenia dla projektu połączenia miasta i gminy.

Mówiąc w cytowanym raporcie o „gminach obwarzankowych”, stwierdza się, że efektem ich działania jest „nasilenie efektu pasażera na gapę, czyli korzystanie z usług przez mieszkańców, których podatki odprowadzane są do innej gminy” (s. 36).  Bardziej bezpośrednio ujmuje to prezydent Lubina, Robert Raczyński: „…Gminy obwarzankowe to pasożyty. Otaczają zdrowe jądro. Żyją tylko dzięki miastu, tuczą się na nim i hamują rozwój. Polska rozwija się dzięki miastom, a takie gminy hamują postęp”.

Przypomnijmy, co oznacza pojęcie pasażera na gapę. Zaczerpnięte jest ono ze współczesnej teorii kontraktu społecznego. Najkrócej rzecz biorąc, jeśli jednostki dokonują jakiejś umowy, na przykład dotyczącej tego, że będą płacić za bilety jakiejś firmie czy urzędowi, to pojawią się jednostki, które będą chciały korzystać z tych usług, nie ponosząc jednak wszystkich rzeczywistych kosztów, np. organizacji od miejskiej firmy przewozowej czy budowy basenu i amfiteatru.  To są właśnie owi pasażerowie na gapę, o których mowa w dokumencie ministerstwa.

Pod względem psychologicznym pasażer na gapę ma jedną podstawową cechę. Otóż zrobi wszystko, by jednak nie płacić za bilety i dalej rozkoszować się jazdą bez biletu. Termin „zrobi wszystko”, przynajmniej w kontekście połączenia gmin, oznacza także wytworzenie odpowiedniej ideologii, w którą być nasz „pasażer na gapę” sam w końcu uwierzy, a która uzasadniać będzie jego działania. Na przykład, że komunikacja powinna być bezpłatna, albo że taki jest jego styl życia. Co więcej, takiego pasażera na gapę nie będzie obchodzić poprawa warunków jazdy. On pozostaje poza kategorią dobra wspólnego, zainteresowany tylko własnym darmowym przejazdem.

Myślę, że autorzy raportu, używając tego terminu, wiedzieli, co mają na myśli. Użycie tego pojęcia w odniesieniu do zjawiska gmin obwarzankowych oznacza, iż są przekonani, że w tego typu gminach, których na obecną chwilę zidentyfikowano w Polsce około 150,  istnieje potencjał sprzeciwu wobec łączenia miast z gminami. Potencjał, którego źródłem jest aktualne zadowolenie z metaforycznych darmowych przejazdów, czyli z tego, że nie muszą ponosić kosztów co większych inwestycji na własnym terenie. To jest zapewne źródło stwierdzenia cytowanego już prezydenta Lubina, Roberta Raczyńskiego, że połączenie miast i gmin powinno być dokonane odgórnym aktem rządowym, bez oglądania się na chęci i niechęci samych samorządowców.

Mówiąc o zagrożeniach dla procesu integracji gminy wiejskiej z miastem niewątpliwie należy wskazywać na inercję gmin obwarzankowych i ich niechęć do przejścia na de facto własne utrzymanie. Istnieje jednak także inne niebezpieczeństwo, które można nazwać niebezpieczeństwem nadmiernego cynizmu. To znaczy, gdy każdą sytuację sprzeciwu wobec połączenia miasta i gminy będzie traktować się jako pochodną bycia pasażerem na gapę. Przed inicjatorami połączenia stoi zatem zadanie stricte polityczne: rozpoznania, do której kategorii należy dany sprzeciw i odpowiedniej na niego reakcji. Bez rozwiązania tego problemu tak konieczny proces łączenia może ugrzęznąć we wzajemnych kłótniach i konfliktach pomiędzy jednostkami samorządowymi.                                                Połączenie miasta i gminy wiejskiej Zielona Góra ma być także lekarstwem na nękające Zieloną Górę procesy demograficzne. Mam tu na myśli odpływ mieszkańców z miasta na tereny wiejskie do niego przyległe. Według danych, odpływ ten kształtuje się na poziomie od 350 do 450 osób rocznie, zaś około 60 procent badanych osób z terenu gminy wiejskiej pracuje w Zielonej Górze. Nie jest to tylko specyfika Zielonej Góry, wręcz przeciwnie. Samo zjawisko przenosin ludności miejskiej na tereny przymiejskie znane jest od wieku XIX i nosi nazwę eksurbanizacji (urban sprawl). Choć często oceniane bywa pozytywnie, w wolnej Polsce po 1989 roku stało się raczej przedmiotem troski socjologów i politologów. Przede wszystkim ze względu na jego nieuporządkowany charakter i brak integracji z lokalną ludnością wiejską. Z tego też powodu w odniesieniu do współczesnej Polski mówi się czasami nie tyle o eksurbanizacji, co o tak zwanej „budowie zagonowej”. Wszyscy znamy ów obrazek: szereg domków podbudowanych w szczerym polu, ogrodzonych i z jedną niebrukowaną drogą wiodącą na zewnątrz.

Jak ma się to do zagadnień związanych z łączeniem miasta i gminy? Napływowi, nowi mieszkańcy wsi najczęściej płacą podatki w gminie wiejskiej, lecz w mieście dokonują zakupów, posyłają dzieci do miejskich żłobków, przedszkoli i szkół, w mieście zaspokajają swoje potrzeby kulturalne i zdrowotne. Wytwarza się zatem sytuacja głębokiej nierównowagi, którą często opisuje się jako pasożytowanie na mieście (wspomniane gminy obwarzankowe). Co więcej, przymiejskie wioski zazwyczaj dzielą się bardzo wyraźnie na lokalnych „zasiedziałych” i lokalnych „napływowych”, a obie te społeczności zazwyczaj niewiele o sobie wiedzą i niewiele chcą wiedzieć...

Chciałbym jednak skupić się na nieco innym wątku, związanym z „budową zagonową”, nie tyle odnoszącym się do ekonomii, co polityki. W obecnym kształcie relacja miasto-okoliczne wsie kształtuje się nieco na znany nam z politologii wzór centrum-peryferia. Centrum to miejsce, w którym skupia się życie obywateli, peryferia zaś to miejsce, w którym zaspakajana jest tylko jakaś jedna, góra dwie potrzeby. Pamiętać trzeba, na co zwraca uwagę polski socjolog, Katarzyna Kajdanek, zajmująca się tym problemem, że w polskim przypadku przeprowadzka na wieś rzadko podyktowana jest miłością do życia wiejskiego, a częściej tym, iż jest to jedyna pod względem finansowym dostępna możliwość poprawienia własnych warunków mieszkaniowych. To samo lokum w dużym mieście kosztowałoby po wielokroć więcej. Eksurbanizacja jest niewątpliwie procesem, z którym będziemy musieli żyć bez względu na połączenie miasta i gminy, co nie zmienia faktu, iż warto zastanowić się, jak to połączenie wpłynie na zjawiska związane z wyprowadzką mieszkańców miasta do wsi i jakie tu tkwią szanse i zagrożenia.

Należy zadać pytanie, jak będzie wyglądała przyszłość eksurbanizacji w sytuacji, w której miasto i gmina wiejska nadal pozostaną odrębnymi jednostkami samorządowymi? Dość łatwo zauważyć, że doprowadzi to do pogłębienia obecnych negatywnych procesów społecznych. Pogłębienia wyraźnego podział na „swoich”, zazwyczaj gorzej sytuowanych, i „obcych”, o wyższym standardzie życiowym. Gdy miasta ostatecznie odmówią finansowania inwestycji pozamiejskich, tereny gminy wiejskiej staną się już tylko sypialnią miasta otoczonego wianuszkiem niedoinwestowanych wsi, z kiepskimi drogami, nieremontowaną kanalizacją, zagrzybionymi świetlicami czy bibliotekami. Połączenie gmin jest więc szansą nie tylko na obniżkę kosztów administracyjnych jednostek samorządowych. Jest także koniecznością społeczną i cywilizacyjną, gdyż tylko ono może zagwarantować w miarę zrównoważony rozwój  terenów miasta i gminy, a w efekcie uniknięcie zjawiska znanego nam z tzw. trzeciego świata, gdzie nieźle prosperujące miasta otoczone są pozbawionymi perspektyw wioskami.

Jak wiadomo, część mieszkańców tych wiosek emigruje do miast „za chlebem”, najczęściej jednak stając się składową miejskiej biedoty. W efekcie ostre rozwarstwienie społeczne staje się źródłem patologii, które nie służą nikomu.

Gdy mowa o połączeniu miasta i gminy, jego szansach i zagrożeniach, wspomnieć trzeba także o pewnym niebezpieczeństwie związanym z kształtem polityki na poziomie krajowym.  Jak wiadomo, polityka samorządowa jest odbiciem polityki krajowej w tym sensie, iż odtwarza na poziomie lokalnym partyjną strukturę kraju. Co prawda, często w samorządach jesteśmy świadkami egzotycznych koalicji, o których nie mogłoby być mowy w parlamencie. Nie zmienia to faktu, że każdy w miarę uważny obserwator życia politycznego jest w stanie wskazać przykłady, gdy interesy partyjne okazywały się ważniejsze niż interesy lokalnej społeczności. Nie znamy skali tego zjawiska, i nie potrafimy odpowiedzieć w ilu przypadkach (jeśli w ogóle) konflikt partyjny przyczyniał się do nie podjęcia jakiejś decyzji. Jest jednak faktem, że pod względem psychologicznym i politycznym sukces jednej strony oznacza w polityce lokalnej klęskę kogoś innego.

Upartyjnienie samorządców jest więc jedną z bolączek polskiego systemu politycznego, która może okazać się jeśli nie decydującą, to przynajmniej istotną w procesie podejmowania decyzji o połączeniu miasta i gminy Zielona Góra. Uczynienie z połączenia miasta i gminy sukcesu wszystkich zielonogórzan jest więc koniecznym warunkiem powodzenia tego przedsięwzięcia.

Tomasz Banaszak

(Instytut Politologii Uniwersytetu Zielonogórskiego)